华彩咨询JDB电子解读——国有金融资本管理体制再调整

　　JDB电子自从2018年7月8日《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》发布以来，有关各地国有金融资本到底怎么管，引发了大量的争论，分歧和操作，有把地方金控（往往很多地方金控下面还有实体运营）完整划进财政；有把金控切割成金融和准金融板块，前者被化进财政的；有把之前国资系统的金融机构一股脑划进财政的；有很多地方财政和国资吵了几次架搁置归属问题的；也有把实体企业下面的金融机构剥离出来划进财政的；更多地方是观望不动的。

　　但大家都知道，毕竟是党中央国务院两级共同发的文，一定会执行，所以客观上很多地方涉及金融的国有企业的改革在一段时间里推进不力和授权机构在观望，五心不定有关。

　　昨日，突然传来重大政策突破——早在去年年底出台，昨日正式发布的《国有金融资本出资人职责暂行规定的通知》横空突出，给《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》到底怎么落实给了一个确定的续集，也给国资国企改革的全面深入带来了顶层设计层面的强劲动力。

　　旗下有大量金融机构的央企，省属企业，你们就请注意啊，这个政策就是专门解决你们的问题的，简单的说之前《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》规定过于刚性，引发了很多问题，这个政策其实是在往回调，往合理上调，这也反映出我们政府治理能力的进步——预调微调定调能力的运用。

　　华彩于是组织力量连夜解读，希望能解惑，能协助决策者定盘，协助管理者定心，协助操作部门定案！！

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　　《国有金融资本出资人职责暂行规定》已经国务院同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

　　政策原文：第一条为进一步加强国有金融资本管理、明确出资人职责，根据《中华人民共和国公司法》等法律法规和《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》有关要求，制定本规定。

　　（华彩解读——这是针对之前所出的《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》在各地执行中出现的种种疑惑和操作问题，以及理解不一所带来的问题，所出具的进一步的一个推进文件精神落实和深化的文件）

　　政策原文：第二条本规定所称国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。

　　前款所称金融机构包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。

　　（华彩解读——比之于《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》，一下子把金融机构的内涵扩展到了各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构，几乎要把国资委及其所属企业旗下的涉及金融的业务全部囊括，请注意注意再注意！！）

　　政策原文：第三条按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。财政部根据国务院授权，履行国有金融资本出资人职责。地方财政部门根据地方政府授权，履行地方国有金融资本出资人职责。

　　政策原文：第四条财政部门以管资本为主加强国有金融资产监管，重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，对国家出资金融机构依法享有资本收益JDB电子、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

　　（华彩解读——财政部门依法享有资本收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利——哪怕委托给其他受托机构，出资人权利的最终归属还是在财政部门，旗下有大量金融机构的央企，省属企业，你们就请注意啊，这个政策就是专门解决你们的问题的，简单的说之前《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》规定过于刚性，引发了很多问题，这个政策其实是在往回调，往合理上调，这也反映出我们政府治理能力的进步——预调微调定调能力的运用）

　　政策原文：第五条国家出资金融机构及其投资设立的机构，依法享有经营自主权，承担国有金融资本保值增值责任，依法接受金融监管部门的行业监管。财政部门应当支持金融机构审慎合规经营、强化风险防控，除履行出资人职责以外，不得干预机构正常经营活动。

　　政策原文：第六条财政部门应当合理界定职责边界，以市场化、法治化方式履行国有金融资本出资人职责，加强与金融管理部门的沟通协调和信息共享，按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有金融机构管理体制。地方政府、各级财政部门不得干预金融监管部门依法实施监管。

　　政策原文：第七条财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，发挥国有金融资本投资、运营公司作用。受财政部门委托管理国有金融资本的其他部门、机构（以下统称受托人）按照受托权限管理国有金融资本，财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。

　　（华彩解读——考虑到各地的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等企业较难以简单被切割，难以单纯的被剥离到财政部门去监管，所以，在原《中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的基础上，大幅度增加了可以委托其他部门，机构的意涵，并进一步确立了国有金融资本投资、运营公司在其中的核心地位，各地原来设立在国资委旗下的金控集团，及国有资本投资运营公司旗下的金控板块有了较大的用武空间，有了被委托管理国有金融资本的合法性，也理顺了因简单粗暴把国有金融资本切割到财政部门，引发的各种评级，发债，运营等诸多问题。）

　　政策原文：第八条国有及国有控股金融机构应当坚持和加强党的领导，发挥党委（党组）的领导作用。国有及国有控股金融机构党委（党组）把方向、管大局、保落实，重点管政治方向、领导班子、基本制度、重大决策和党的建设，健全完善党建工作责任制，切实承担好、落实好从严管党治党责任。

　　（华彩解读——当前稳定问题的重要性表现在金融领域尤其突出，所以金融企业的党建，深度治理尤其关键）

　　（一）坚持和加强党的领导，贯彻落实党中央、国务院决策部署，指导推进国有及国有控股金融机构改革。

　　政策原文：（四）对所出资金融机构行使股东职责，维护所有者权益，以出资额为限承担有限责任。

　　（五）按照公司治理程序，制定或参与制定所出资金融机构章程，依法选派董事、监事，委派股东代表参与股东（大）会。

　　（华彩解读——依法选派监事——请注意国资委管理的非金融国有企业已经是内设监事会，原则上国资委不再外派了，而国有金融资本管理这点引入注目）

　　政策原文：（六）通过法定程序参与所出资金融机构管理者的任免、考核，根据考核结果对其进行奖惩。负责国有及国有控股金融机构薪酬监管，完善激励约束机制。

　　（九）委托其他部门、机构管理国有金融资本，督促检查国有及国有控股金融机构、受托人执行国有金融资本管理制度。

　　（华彩解读——这次把委托其他部门放的如此显眼，财政部门看得懂吧，其实主要说的就是委托给国资委，未来一个金融机构，很可能有两个婆婆，一个直接受托管理，一个是背后的财政部门，正常情况下都好说，有特殊情况，两个婆婆之间的关系就很微妙，很重要了）

　　除前款规定外，财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度，依法指导和监督地方国有金融资本管理工作。

　　（华彩解读——国有金融资本管理的规章制度不是受托人（比如国资委）制定，而是财政部门制定好之后，再移交受托人执行，并对地方全部国资金融资本管理工作有指导和监督权）

　　（一）服务国家战略，落实国家金融政策法规，统筹优化国有金融资本战略布局，健全资本补充和动态调整机制，推动国有金融资本向关系国家安全、国民经济命脉、国计民生的重要金融行业和关键领域、重要金融基础设施、重点金融机构集中。

　　（华彩解读——国有金融资本战略布局，这是一个全新阐述，这使得财政部门要站在全局立场上，整体，统筹，顶层设计的谋划地方金融的四梁八柱，这个责任比之于具体监管要大的多，重要的多，具有决定性，唯一的问题是是不是每一个地方财政部门都有这个能力？）

　　政策原文：（二）健全国有金融资本形态转换、合理流动机制，保持国有金融资本在金融领域的主导地位，保持国家对重点金融机构的控制力。

　　（华彩解读——未来一段时间，不仅要十三五收官，还有十四五大考，这个时间段既是金融服务于实体，促进中国经济社会新时代发展的关键时期，也是金融风险，金融领域不确定性需要重点管理的关键时期，促进地方金融资本形态转换，合理化，流动化，匹配战略性布局，保持主导地位和控制力。）

　　政策原文：（三）探索有效的国有金融资本授权经营体制及实现方式，促进国有金融资本保值增值，防范流失。

　　（华彩解读——探索有效方式，意味着给各地的一司一策，个性化施策留出了足够的空间，也给各地处理头疼，棘手，乱麻般的问题留出足够操作余地）

　　政策原文：（四）促进国有及国有控股金融机构建立现代企业制度，健全风险管理和内控体系，完善法人治理结构，推进金融治理现代化。

　　（五）尊重国有及国有控股金融机构经营自主权，依法维护企业合法权益，增强活力、竞争力和可持续发展能力，配合做好重大风险处置工作。

　　（华彩解读——这是在讲两个婆婆之间的关系——很多国资委监管的国有金融资本，按刚性理解要划归财政，但按照本文件，可以在现行管理方式上，建立财政对国资委管理金融资本的监督与指导权——算是理顺了国有金融资本管理体制，但这个权要守住一个度——不得干预受托人履职。当然也会有财政及其他部门所属国有金融资本委托给国资委（这种情况其实并不多，你懂的），这种情况下，依然有两个婆婆之间的协作问题）

　　政策原文：（八）接受外部监督，依法依规披露国有金融机构经营状况，提升国有金融资本运营透明度。

　　第十一条受托人根据财政部门委托，按照产权关系，落实统一规制，管理国有金融资本，享有以下权利：

　　政策原文：（二）按照受托权限和程序，对受托管理的金融机构行使相关股东职责。

　　（华彩解读——授权不是一托到底，而是一司一策，因企施策，所以，有个性化规定的权限和程序，简单的说要一家一家的谈，一家一家的理顺管理体制，一家一家的展开监管，各有不同）

　　政策原文：（三）通过提名董事、监事人选等方式，参与受托管理的金融机构管理者的选择和考核。

　　华彩解读——请注意，受托机构的核心工作是参与及推进治理！比之于国有非金融机构，多了个提名监事权

　　政策原文：（四）按照股权关系，通过公司法人治理机制，向受托管理的金融机构派出董事、监事等，并加强管理和监督。

　　政策原文：（五）按照法定程序，参与受托管理的金融机构的重大事项决策，维护出资人合法权益。

　　根据相关法律法规，须经本级政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当经财政部门同意后，报请本级政府批准。

　　（一）按照受托权责对等原则，提升国有金融资本运营效率，保障金融安全，防范金融风险，实现保值增值。

　　政策原文：（三）督促受托管理的金融机构履行好服务实体经济和防控金融风险的主体责任，监交其国有资本经营收益。

　　政策原文：（四）定期向委托的财政部门报告受托履行国有金融资本管理职责、贯彻落实国家战略和政策目标等情况。

　　政策原文：第十三条财政部门应当建立健全国有金融资本基础管理体系，负责清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、产权转让、统计分析等工作。财政部门依法决定所出资金融机构的国有股权转让。转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级政府批准。

　　（华彩解读——把地方金融布局调整的当家权落实到财政，财政部门依法拥有地方国有金融资本的家底数据，在这个基础上展开金融布局）

　　政策原文：第十四条财政部门应对国有产权变动实行全流程动态监管，并对所出资国有及国有控股金融机构实施资本穿透管理。纳入母公司并表管理或拥有实际控制权的各级子公司，由母公司按照公司治理程序，负责落实统一的国有金融资本管理制度。

　　（华彩解读——穿透式管理，授权不失去运营，授权不失去数据！权力可以授下去，但信息需要集上来）

　　政策原文：涉及母公司本级的股权管理及重点子公司重大股权管理事项，由财政部门履行资本管理程序。重大股权管理事项是指可能导致实际控制权发生转移的股权管理事项。

　　政策原文：第十五条财政部门负责建立金融机构国有产权交易管理制度，加强监督管理，促进金融机构国有产权有序流动，防止国有金融资本流失。

　　（华彩解读——金融机构国有产权交易制度要另起一套，不是简单放到地方产权交易体系中去）

　　政策原文：第十六条财政部门负责制定统一的国有金融资本收益管理制度，对所出资金融机构依法享有出资人权益，建立股东派出人员人才库。

　　（华彩解读——不管是财政部门还是受托机构，其董事，监事的提名都来自财政部门所建立的股东派出人员人才库）

　　政策原文：第十七条财政部门负责制定国有金融资本经营预算管理制度和办法，编制国有金融资本经营预决算，加强预算执行监管，促进国有金融资本合理配置。

　　第十八条财政部门依法对所出资金融机构财务进行监督，建立和完善国有金融资本保值增值指标体系，开展动态统计监测和运行分析，全面掌握国有金融资本运营情况。

　　（华彩解读——不管委托给谁监管，保值增值指标体系要由财政部门来制定，牛JDB电子！）

　　政策原文：第十九条财政部门应当积极推进监管信息化建设，整合信息资源，畅通共享渠道，健全金融机构国有产权和财务等监管系统，提升管理效能。

　　政策原文：第二十条财政部门应当建立健全内外监督工作制度，加强与审计机关和纪检监察机关沟通，强化国有金融资本管理制度执行情况监督检查，形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的监督体系。

　　（华彩解读——这和国资委系统正在构建的智能监管体系并不是同一套系统，届时有个融合问题！）

　　政策原文：第二十一条财政部门应当定期向本级政府报告履行出资人职责的情况，接受本级政府的监督和考核。

　　第二十二条国有金融资本管理情况要全口径向党中央、国务院报告，并按照法定程序向全国人大常委会报告，具体报告责任由财政部承担。地方国有金融资本管理情况要向地方党委、政府报告，并按照法定程序向本级人大常委会报告，具体报告职责由本级财政部门承担。

　　政策原文：第二十三条财政部门应当依法推进国有金融资本管理信息公开，及时准确向社会披露国有金融资本管理制度、运营绩效和监督检查等情况，提高透明度，主动接受社会监督。

　　政策原文：第二十四条财政部门及受托人（以下统称出资人机构）依照法律法规及有关规定，制定或者参与制定所出资金融机构的章程，按照公司章程行使权利、履行义务。

　　第二十五条出资人机构按照法定程序向所出资金融机构委派股东代表，提名董事、监事，参加其股东（大）会、董事会、监事会，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。

　　派出的股东代表、董事、监事，应当及时向出资人机构报告履职情况。出资人机构应当加强对董事、监事履职的技术支持以及监督评价，建立健全激励约束和责任追究机制。

　　（华彩解读——注意，这是国内第一次提出对董事，监事履职技术进行支持，监督和评价，也就是说国有金融资本范围内，有可能率先在国内实现董事会（及董事）绩效评价，监事会（及监事）绩效评价，不得不说，财政部在治理的理解上，扎实且落地！）

　　政策原文：国有独资金融机构不设股东会，由出资人机构行使股东会职权。出资人机构可以授权金融机构董事会行使股东会部分职权。

　　第二十六条出资人机构应当通过公司治理机制，加强对所出资金融机构发展战略和投资规划、财务预决算、利润分配和弥补亏损方案、法人机构设立和撤并等须由股东决定的重大事项的审核。

　　所出资金融机构的股东（大）会、董事会决定机构合并、分立、改制、上市，增减注册资本、发行债券、重大投资、为他人提供除主营担保业务以外的大额担保、大额捐赠、分配利润、任免机构负责人，以及解散、申请破产等重大事项时，出资人机构派出的股东代表、董事，应当按程序发表意见、行使表决权。表决意见涉及股权管理的，应当经财政部门同意。

　　（华彩解读——不管委托给谁，文中所涉及这些权力受托人不能最终决定，必须由财政部门决定（乃至报请上级决定））

　　政策原文：第二十七条按照国家有关规定，财政部门拟订国有及国有控股金融机构薪酬分配制度和机制，指导建立企业年金制度，探索实施员工持股计划。出资人机构监管所出资国有及国有控股金融机构工资分配的总体水平，备案或核准工资总额预算方案，清算预算执行结果。

　　（华彩解读——注意，关键点出来了，考虑到金融机构薪酬水平高于一般国有企业，所以其薪酬分配制度和机制就很重要而微妙了，这里把这项权力给了财政，考虑到财政部门所涉及的金融机构并不多，且薪酬基础都不算低，所以比之于国资委系统设计下属企业薪酬总额决定机制的难度要小。而且，请大家注意，年金制度这个曾经热过又冷了的概念这次又回来了！！考虑到未来中国会加强金融反腐的力度，构建一个和实体经济关联密切，同步性强的金融市场，此时提年金制度，不得不说反映出财政系统的政策水平走在了前列！）

　　政策原文：第二十八条出资人机构会同有关部门依照法律法规、规范性文件以及金融机构章程等规定，建立规则透明的提名程序，任免或者建议任免所出资金融机构的下列人员：

　　（一）任免国有独资企业的总经理、副总经理、财务负责人和其他高级管理人员。

　　国务院和地方政府对所出资金融机构管理者的任免另有规定的，从其规定。所出资金融机构中应当由职工代表出任的董事、监事，依法由职工民主选举产生。

　　第二十九条出资人机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，应当严格进行资格把关。对出资人机构直接管理的董事、监事，应当认真落实党管干部有关要求，根据规定权限进行考察，考察合格的，按照规定程序任命或者建议任命。

　　第三十条出资人机构任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律法规以及金融机构章程，对金融机构负有忠实义务和勤勉义务。

　　第三十一条财政部门应当健全完善国有金融资本经营绩效考核制度。出资人机构应当针对所出资金融机构的不同战略定位和发展目标，结合行业特点建立差异化的管理者经营业绩考核体系，按照法定程序对其任命的管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对管理者的奖惩。

　　（华彩解读——注意，亮点又来了——差异化的管理者经营业绩考核体系——金融机构对人才尤其高级管理人才的渴求程度人所共知，过去金融机构也苦于无法差异化绩效考核（核心其实是差异化薪酬），沿海还马马虎虎，内地就很吃力了，内地大量国有金融机构留不住优秀人次，引不来优秀人才，激励不了优秀人才，金融机构的以一当十，画龙点睛作用就难以在地方施展，此次有了这个尚方宝剑，这个老大难问题可以有所突破了）

　　政策原文：第三十二条按照国家有关规定，财政部门建立健全国有及国有控股金融机构管理者薪酬管理体系。

　　（华彩解读——全国一盘棋，这很有意思，不是和地区国有企业管理者薪酬对标，而是金融机构薪酬管理一盘棋，环球同此凉热，内地的金融机构这次感觉爽吗？？？）

　　出资人机构应当根据有关规定，确定任命的国家出资金融机构管理者的薪酬机制和标准；规范所出资国有及国有控股金融机构负责人履职待遇、业务支出和福利保障，对其履职待遇、业务支出年度财务预算进行备案。

　　政策原文：第三十三条财政部门应当建立健全违法违规经营投资责任追究制度，完善责任倒查和追究机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。

　　（华彩解读——国有金融资本的追责体系的构建，是一个重要的制度建设，同时也应强调容错制度，可惜没有）

　　政策原文：相关部门和单位按照职责权限，加大对违法违规经营投资责任的追究力度，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。

　　政策原文：第三十四条出资人机构不按规定的职责、权限和程序履职尽责，或者违法违规干预所出资金融机构经营活动，侵犯其合法权益，造成国有金融资产损失或其他严重后果的，对其直接负责的主管人员和其他责任人员JDB电子，依规依纪给予纪律处分或者组织处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　政策原文：第三十五条国有及国有控股金融机构的管理者滥用职权、玩忽职守，造成机构国有资产损失的，应负赔偿责任，并依规依纪对其给予纪律处分或者组织处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　政策原文：第三十六条国有实体企业投资入股金融机构的，依法行使具体股东职责，应执行统一的国有金融资本管理制度，由财政部门会同国有资产监督管理机构组织做好落实。

　　（华彩解读——各地国资委之前懵懵懂懂乱划到财政的由实体企业入股金融机构的股权，之前囫囵吞枣解读政策不当划到财政部门的国有金融资本，再拿回来吧，只不过要由国资委监管，变成适应财政部门设计的国有金融资本机制之上的财政与国资委协同监管！！）

　　政策原文：第三十七条对涉及国家安全、外溢性强的金融基础设施和履职平台，要保持国家绝对控制力，执行统一的国有金融资本管理制度，国家金融管理部门依法依规对其实施管理。

　　（华彩解读——银联，网银联，银行支付系统行动起来！！银行，证券，保险，信托，期货，共募集金，金融租赁等核心行业的管理进一步强化，同时，我们还涉及对外开放承诺所势在必行的金融开放，到底怎么在开放中保障国家安全，金融安全，是一个难题！有些做法不能直接放在台面上，由国有金融资本来在党领导下统一展开，是最可行之道）

　　政策原文：第三十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府依据本规定，结合本地区实际和管理现状，制定具体的实施规定，报财政部备案。

　　华彩咨询对2018年发布的《中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》进行过深度剖析，详见

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